3 ноября полпред президента в Уральском федеральном округе Владимир Якушев заявил, что законопроект о принципах организации публичной власти требует «дошлифовки» в части полномочий автономных округов. Таким образом он поддержал позицию регионов-«матрёшек», входящих в состав других субъектов федерации. Они просят Москву сохранить их автономию. Татарстану, которого возмутило символическое требование переименовать президента в главу республики, был дан чёткий сигнал, что менять правила никто не собирается. Эксперты замечают, что федеральная власть не может относиться одинаково к сырьевым регионам-донорам и к дотационному «мятежнику». Однако и вопросы, волнующие их, имеют разный масштаб.

27 сентября единороссы Андрей Клишас и Павел Крашенинников внесли в Госдуму законопроект «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», который сразу назвали законопроектом об «обнулении» губернаторских сроков. Действительно, инициатива позволяет руководителям регионов избираться больше чем на два срока, что и стало основной точкой, вокруг которой развивалась дискуссия о документе.

Законопроект содержал множество других инициатив, среди которых унификация названий руководителей регионов — всех их предлагается назвать главами. Несмотря на то что формально наименование «президент» для главы региона невозможно уже с 2010 года, именно это нововведение вызвало серьёзное недовольство в единственном субъекте, где президент до сих пор сохранился, — Татарстане. 25 октября Госсовет республики единогласно отказался поддерживать законопроект.

В пользу богатых: регионы-«матрёшки» оказались важнее ТатарстанаФото: Сергей Булкин/NEWS.ru

Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков в ответ на это заявил, что в Кремле с уважением относятся к мнению каждого субъекта, «но это одно из мнений». При этом соавтор проекта Крашенинников прямо отверг изменение разозлившего Татарстан положения.

Мы из 184-го действующего закона взяли эту норму и перенесли в наш проект. Здесь ничего не меняется, поэтому я не думаю, что здесь какие-то возможны коррективы, — сказал он.

Отзывы на законопроект направили и другие регионы, среди которых Ямало-Ненецкий и Ненецкий автономные округа, входящие в Тюменскую и Архангельскую области соответственно. 2 ноября стало известно, что их замечания касаются как раз статуса составных регионов: в законопроекте не закреплено самостоятельное осуществление полномочий властями автономных округов. Власти субъектов попросили сохранить действующую систему. В тот же день Крашенинников заверил, что ко второму чтению в законопроект внесут изменения, касающиеся «матрёшек».

Мы там будем корректировать ту систему, которая сейчас существует, ломать не будем. Она действующая, поэтому мы её сохраняем, ко второму чтению будут поправки по этому поводу, — сказал он.

Эту тему, в отличие от Татарстана, Дмитрий Песков обошёл стороной. Он заявил, что не готов давать комментариев, пока законопроект не принят Думой и «высказываются разные мнения».

Сложносоставные регионы

После принятия Конституции в России было девять автономных округов — самостоятельных регионов, входящих при этом в состав другого субъекта РФ. С тех пор таких округов осталось только три: Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский в составе Тюменской области («Тюменская матрёшка») и Ненецкий в составе Архангельской области («Архангельская матрёшка»). Последний в 2020 году власти попытались объединить с «материнским» регионом, но столкнулись с серьёзным противостоянием местных жителей. После этого Архангельская область лишилась губернатора, а вопрос объединения объявили закрытым.

В «Тюменской матрёшке» ситуация отличается: эти регионы объединять не собирались. Политолог-регионалист Ростислав Туровский в интервью «Коммерсанту» объяснял, что тогда получился бы слишком сильный субъект, а это противоречит курсу на централизацию. В этом регионе в 1990-х были постоянные конфликты между элитами автономных округов и центрального субъекта. Решить проблему удалось выходцу из ХМАО Сергею Собянину, который создал программу «Сотрудничество» для развития инфраструктуры в автономных округах и льгот для их жителей.

В пользу богатых: регионы-«матрёшки» оказались важнее ТатарстанаФото: Сергей Булкин/NEWS.ru

Законопроект Клишаса-Крашенинникова содержит положение, по которому взаимоотношения между частями сложносоставных регионов будут регулироваться исключительно федеральным законом. Это исключает возможность заключения договоров между субъектами, один из которых, например, сделал возможной программу «Сотрудничество».

По сути этот документ даёт области и округам право жить, руководствуясь лишь федеральным законом, а не договором, который был принят в 2004 году органами власти Тюменской области, ХМАО и ЯНАО и к которому власти трёх регионов разработали программу «Сотрудничество». На протяжении 16 лет и договор, и программа показали свою эффективность и полностью устраивают все стороны, не противореча ни закону, ни Конституции, — говорил журналистам один из авторов «Сотрудничества».

Власти «матрёшек» уверены, что инициатива о публичной власти в части регулирования взаимоотношений в сложносоставных субъектах вовсе противоречит Конституции, 66-я статья которой гласит: «Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области».

Фактор Собянина

Эксперты отмечают, что у федерального центра есть особое отношение как к Татарстану, так и к «матрёшкам», однако отношение это разное.

Что такое «большая Тюменская область» с точки зрения федерального бюджета? Это прежде всего донор. Понятно, что к нему должно быть несколько иное отношение, чем к месту, куда эти деньги вкладывают. С другой стороны, это территория с очень разреженным населением. Что такое Татарстан? Это очень густонаселённая, очень развитая и очень дорогая для бюджета территория, — считает политконсультант и бывший помощник полпреда президента в УрФО Андрей Перла.

Он отметил, что в середине 1990-х годов Татарстан получил едва ли не максимум независимости. Сейчас, когда «мы почти всерьёз говорим, что Россия формально, конечно, федерация, но реально то она — унитарное государство», эта территория фактически сохраняет «больше рудиментов этой самостоятельности, чем другие субъекты». Однако в этом субъекте существует центр суннитского умеренного подполья, из-за которого регион может стать центром политической нестабильности.

В то же время в «Тюменской матрёшке» сконцентрирован крупный бизнес. Также в регионе добывается почти весь российский газ и большая доля нефти.

«Тюменская матрёшка» — это регион, из которого вышел Собянин, один из самых влиятельных людей в стране. Губернаторы «Тюменской матрёшки» — это часть его команды, да и вообще чуть ли не весь УрФО можно назвать командой Собянина. Поэтому понятно, что неформальные возможности руководства этих территорий несколько больше, чем возможности некоторых других территорий, — отметил он.

При этом источник, близкий к полпредству президента в УрФО, заявил NEWS.ru, что мэр Москвы может «замолвить слово», но в России не может быть ситуации, когда из-за такой поддержки можно «творить всё что угодно и жить в особых условиях».

Должна быть нормальная система управления, должны быть нормальные показатели по всем факторам, начиная от экономики и заканчивая политикой. <...> Лоббировать можно успешную территорию. <...> Ситуация такова, что тот же Собянин тоже постоянно под ударом и находятся акулы, которые ничуть не меньше, чем он, и которые потенциально понимают, что он при своих возможностях и своём весе аппаратном может стать и премьером, — рассказал информатор.

Собеседник NEWS.ru, считает, что в отношении федерального центра к «матрёшке» и к Татарстану нет разницы. По его словам, если столичный мэр поддержал бы территорию, где нет порядка и развития, то это «обязательно ему предъявят».

Как можно уважать «матрёшку» больше, а кого-то там меньше. Казань — феноменальный город. Они сумели сделать благодаря некоторым преференциям и благодаря правильному перераспределению полномочий. Вот рядом Уфа — просто печалька. Как можно плохо относиться к Татарстану? И [президент Татарстана Рустам] Минниханов, и [мэр Казани Ильсур] Метшин — выдающиеся менеджеры, к ним с большой долей уважения относятся, — заключил он.

Разные уровни

Политолог Аббас Галлямов в разговоре с NEWS.ru выразил мнение, что мнение Сергея Собянина в вопросе полномочий автономных округов учитывалось. Однако, по словам политолога, предлагаемые изменения не принесут плюсов: «местные не хотят, федералам это не нужно».

Сергей СобянинФото: Сергей Булкин/NEWS.ruСергей Собянин

Вопросы, поднятые Татарстаном и «матрёшками» отличаются, потому что проблема сложносоставных регионов касается прежде всего «административной возни», а ситуация с Татарстаном политическая, отметил Галлямов. В связи с этим, по его словам, власти видят плюсы в том, чтобы показать: «мы всех привели в соответствие, и татар в том числе. Они сопротивлялись, а мы их нагнули, и в этом отличие Путина от Ельцина». Политолог отметил, что «когда нужно продемонстрировать силу, власти не считаются с издержками», но в то же время при реформировании «матрёшек» «никто не восхитится их силой, их эффективностью».

Политолог Илья Гращенков считает, что вопросы, поднятые Татарстаном и «матрёшками», отличаются сутью. В первом случае речь идёт лишь о «гоноре», а во втором — о сложной системе взаимоустройства.

Когда Клишас говорит, что мы ради Татарстана не будем ломать систему, он ясно даёт понять, что ради такой незначительной истории, как название главы, не будем даже спорить. Учитывая общий стиль преобразований, менять сложившиеся экономические отношения между такими странными для нашей системы субъектами, их упразднять не будут, — подчеркнул он.

При этом эксперт уверен, что Сергей Собянин не влиял на принимаемые решения. По его мнению, регионам-«матрёшкам» пошли навстречу из практических соображений: законопроект в первоначальном виде изменил бы уклад жизни регионов, что создало бы турбулентность на Севере.