В Госдуму регулярно вносятся законопроекты, которые не могут быть приняты даже к первичному рассмотрению — в них допущена элементарная регламентная ошибка. Среди несостоявшихся законов часто встречаются так называемые популистские: альтернативная пенсионная реформа, МРОТ на уровне 25 тысяч рублей, алименты за счёт государства, отмена налогов или введение новых выходных дней. Бывает такое у депутатов всех фракций, но чаще всего у системной оппозиции. Таких, заведомо отказных документов, с обещаниями кисельных берегов, как минимум сотни. News.ru пытался разобраться, налажена ли в Госдуме фабрика по пиару на громких инициативах, которые изначально никто не собирается превращать в законы, или дело в самой системе условностей, в которой существует российский парламентаризм.


День победы в Сирии и праздник назло Украине

В конце 2017 года глава парламентской фракции ЛДПР Владимир Жириновский и другой депутат от той же партии Александр Шерин предложили сделать 11 декабря официальным праздником — днём победы в Сирии над «Исламским государством» (запрещённая в России террористическая группировка). Он должен был называться «День победы русской армии в борьбе с мировым террором на Ближнем Востоке».

9 декабря 2017 года Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации сообщил, что террористическая группировка «ИГ» более не контролирует какую-либо территорию в Сирии. 11 декабря Президент Российской Федерации В.В. Путин лично прилетел на российскую военную базу Хмеймим в Сирии и объявил о победе над терроризмом и завершении российской военной операции в Сирии, — говорится о выборе даты в пояснительной записке к законопроекту.

Документ проанализировало правовое управление Госдумы, указав, что «поскольку введение нового дня воинской славы потребует дополнительных расходов из федерального бюджета на проведение торжественных мероприятий, усматриваются основания для получения на представленный законопроект заключения правительства Российской Федерации».

Ведомство сослалось на часть 3 статьи 104 Конституции РФ. Согласно ей, в случае если речь в законопроекте идёт о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также о нововведениях, влекущих расходы федерального бюджета, он может быть внесён в Госдуму только при наличии предварительного заключения правительства. Законопроект вернули депутатам без рассмотрения, и на этом его история закончилась.

Спустя неделю 17 сенаторов, включая таких известных, как в прошлом военный пропагандист, глава Союза ветеранов Афганистана Франц Клинцевич и телеведущий Алексей Пушков, а также примкнувшая к ним депутат Госдумы Лариса Шойгу, сестра министра обороны, внесли законопроект о введении другой праздничной даты. Они предложили сделать 8 апреля «Днём военной присяги». Дата была выбрана в честь решения командования Черноморского флота в апреле 1992 года присягнуть Российской Федерации, в то время как на неё также претендовала независимая Украина.

Дмитрий Виноградов/РИА Новости

Документ был снят с рассмотрения с той же формулировкой: «вернуть законопроект субъекту права законодательной инициативы для выполнения требований Конституции». Причина, опять же, — отсутствие заключения правительства в нарушение 104 статьи Основного закона, ибо появление новых праздничных дат автоматически потребовало бы и расходов на торжества, что, в свою очередь, прописано в других нормативах. Почему-то инициаторы не стали после этого посылать законопроект в правительство, и повторно он уже не вносился.

По закону чиновники должны дать заключение на документ за две недели, максимум, в особых случаях, за месяц. При этом обязанность обратиться за таким отзывом лежит на законодателе. Такой порядок действует с 1994 года. С того же времени вместе со всей российской Конституцией имеет силу и её 104-я статья. На протяжении всего срока существования Госдумы законопроекты, так или иначе касающиеся бюджета, требуют предварительно отзыва от правительства. Посягает ли тот или иной проект на государственную казну, рассчитать несложно, особенно для опытного законотворца, а тот же Жириновский работает в думе 26 лет. Не говоря уже о том, что если автор будущего закона вдруг забыл об этой формальности, то после напоминания правового управления он может это исправить, после чего внести закон снова. Но по какой-то причине на этом моменте процесс законотворчества зачастую останавливается. Не только в вышеупомянутых случаях. С 2016 года в архиве Госдумы News.ru насчитал ровно 200 законопроектов, напрямую или косвенно затрагивающих расходы бюджета и не принятых к рассмотрению из-за отсутствия отзыва правительства. Подавляющее их большинство повторно не вносились.

Все собеседники News.ru из числа действующих депутатов Госдумы даже на условиях анонимности отказались обсуждать эту тему. «Нет здесь никакой конспирологии. Только политика и ничего более», — всё же заметил один из них. Политик также добавил, что практика подачи заведомо отказных законопроектов существует давно.

Диагноз — непроходимость

В теории, нарушив техническую процедуру, сенатор или депутат избавляет себя от обязанности в дальнейшем мучительно обосновывать необходимость принятия закона сначала на заседании профильного комитета, а потом в ходе чтений — его попросту не будут рассматривать. Вместе с тем сам факт его внесения может быть достаточным информационным поводом для СМИ и давать пиар-выхлоп. Кроме того, внесение законопроектов отражается как на индивидуальной статистике парламентария, так и на показателях его фракции. А если автор документа относится к системной оппозиции, он может раздуть и дополнительный шум из-за отказа Госдумы его рассматривать. При этом необязательно раскрывать, что отказ в данном случае связан не столько с противодействием думского большинства, сколько с недоработкой самого автора. Нередко заключение правительства делается уже постфактум, иногда спустя год после отклонения законопроекта, но повторно он уже не вносится.

По словам директора Центра правовых исследований Евгения Тетерева, который также работает помощником депутата от КПРФ Сергея Шаргунова, порой такие законопроекты действительно вносятся в расчёте на популистский эффект. Хотя и не всегда: он отметил, что правительство может вовремя не отдать заключение — чиновники иногда просят продлить сроки, но могут сделать это только с разрешения автора документа. В таком случае после получения отзыва проект принимается на обсуждение Госдумой.

Сергей Булкин/News.ru

Само собой, не всегда дело в преднамеренной ошибке и расчёте на пустопорожний пиар. В случае с некоторыми документами требование об их направлении в правительство выглядит неочевидным, то есть могут иметь место и придирки со стороны парламентских юристов. Доказать умысел в каждом конкретном случае, включая все перечисленные в этом тексте, вряд ли возможно. Тем не менее такой массив заведомо непроходных инициатив говорит о том, что само явление несомненно место имеет. И подозрение усиливается тем больше, чем более социально важный проект отправляется в корзину для бумаг «по техническим причинам». Интересно, что некоторые несостоявшиеся законотворцы в конце такого документа заранее пишут «Настоящий закон вступает в силу с момента опубликования. Президент Российской Федерации В. Путин».

Как уже упоминалось, норма об обязательном получении отзыва действует с 1994 года. Но первый законопроект, отклонённый по такой причине, о котором нашлась информация в базе данных Госдумы, зарегистрирован только в срок полномочий шестого созыва нижней палаты. Им стал документ за авторством членов ЛДПР Алексея Диденко, Антона Ищенко и Сергея Катасонова, попавший в Думу 21 апреля 2016 года. Отсутствие информации о более ранних аналогичных примерах на сайте Госдумы, очевидно, связано с неполным обновлением баз данных.

В проекте Диденко, Ищенко и Катасонова предлагалось, во-первых, продлить тогдашнюю налоговую амнистию капитала ещё на год, во-вторых, полностью засекретить от любых государственных органов, кроме банков с госучастием, информацию о счетах и вкладах, которую в её рамках предоставляет бизнес. О предложении депутатов сразу же написали федеральные СМИ «первой линии». Поскольку речь идёт о продлении срока освобождения от налогообложения, то законопроект автоматически попадает под действия части 3 статьи 104, требования которой выполнены не были. Поэтому инициатива хоть и попала на рассмотрение комитета по бюджету и налогам, но 13 марта 2017 года была возвращена авторам.

Всего за время работы шестого созыва Госдумы в архиве парламента остались упоминания об отклонении 13 таких «тупиковых» проектов, среди них, к примеру, закон депутата от «Справедливой России» Дмитрия Гудкова, который предлагал фиксировать на видео все действия полицейских при исполнении должностных обязанностей и оснастить личный состав соответствующим оборудованием.

Закон, которого не будет

В 2018 году Госдума и правительство начали пенсионную реформу, ударившую по социальным перспективам россиян и, согласно опросам, сильно подорвавшую доверие к власти. В ходе её обсуждения часть системной оппозиции оказалась в неудобном положении, несмотря на то, что в итоге все фракции, кроме «Единой России», голосовали в основном против. Если у КПРФ отношение к реформе было однозначно негативным, в том числе в силу той ниши, которую партия занимает в политическом спектре, то, к примеру, «Справедливая Россия» претерпевала явные колебания. Первый заместитель руководителя фракции Михаил Емельянов высказывался расплывчато, заявив что поправки президента Владимира Путина к первоначальному варианту закона партии понравились, хотя повышение пенсионного возраста для эсеров остаётся неприемлемым.

На этапе самого острого обсуждения, в июне 2018 года, фракция «Справедливая Россия» во главе с её лидером Сергеем Мироновым внесла законопроект об альтернативной пенсионной реформе, суть которой сводилась к схеме «сделать всё по-старому, только лучше». Инициатива подразумевала, что пенсионный возраст останется прежним — 60 и 55 лет для мужчин и женщин соответственно (и запрет повышать его как минимум до 2030 года), отмену балльной системы начисления стажа, а также возвращение индексации пенсий для работающих пенсионеров. Помимо этого, авторы законопроекта предлагали включить в трудовой стаж для начисления пенсии декретный отпуск и время учёбы в профтехучилищах и вузах, отменить регрессивную шкалу пенсионных взносов, согласно которой богатые освобождаются от пенсионных отчислений, а также отменить налоговые льготы в отношении бизнеса, привлекающего неофициальный труд либо прибегающего к серым зарплатным схемам, то есть не платящего страховые взносы за сотрудников.

Поскольку законопроект определённо затрагивал финансовые обязательства государства, предварительное заключение правительства было обязательным. Менее чем через месяц проект был возвращён авторам без рассмотрения. Это произошло за несколько дней до голосования за правительственную пенсионную реформу. Сам Сергей Миронов заявлял, что правительство просто вовремя не предоставило отзыв, тем самым наложив на законопроект «молчаливое вето». Из его речи не было понятно, вносила ли фракция проект в правительство, зато очевидно, что в Госдуму он был отправлен без заключения исполнительной власти, что выглядит довольно бессмысленным. Тот же самый документ был направлен фракцией вновь, но только в декабре 2018 года, через два месяца после того, как кремлёвская реформа была принята. На этот раз альтернативный пенсионный проект эсеров рассматривался Госдумой и был отклонён.

Конвейер популизма?

С 2016 года по этому одинаковому сценарию, начиная с «технически неправильного» внесения, развивалась судьба многих несостоявшихся законов, которые принято называть «популистскими», то есть привлекательными для большинства избирателей. Впрочем, некоторым из них, возможно, лучше было остаться на бумаге.

Например, это законопроект, предложенный теми же эсерами в октябре 2016 года. Им зарплата сенаторов и депутатов Госдумы приравнивалась к средней по стране, а также отменялся ряд привилегий для членов обеих палат парламента.

Законопроект КПРФ и лично Геннадия Зюганова об объявлении нерабочими днями 31 декабря, 7 ноября и 18 марта — годовщины присоединения Крыма.

Законопроект, который внесли в апреле 2017 года 13 сенаторов, включая главу Совета Федерации Валентину Матвиенко и восемь госдепов, в число которых вошла бывший прокурор Крыма Наталья Поклонская. Им устанавливалась новая памятная дата России — 19 апреля — «День принятия в 1783 году Крыма, Тамани и Кубани в состав Российской империи».

Закон об освобождении жильцов ветхих домов от платы за капремонт. В сентябре 2017 года его столь же безуспешно внесли 72 депутата от «Единой России», а разработал его Андрей Палкин — некогда самый богатый парламентарий в созыве, с годовым доходом в 1,5 млрд рублей, позже подавший иск с просьбой признать его банкротом.

Законопроект ЛДПР о списании всем россиянам долгов по налогам и штрафам, не превышающих 3 тыс. рублей.

Законопроект об освобождении от уплаты земельного налога инвалидов, ветеранов ВОВ, участников боевых действий вообще, участников ликвидации Чернобыльской аварии, родственников погибших во время боевых действий и прочих. Разработан членами ЛДПР.

Инициатива, которой предлагалось освободить от уплаты взносов на обязательное пенсионное страхование лиц, получивших за расчётный период доход менее 50 тысяч рублей.

Законопроект ЛДПР о восполнении недоплаченных алиментов за счёт государства.

Два законопроекта КПРФ, которыми предлагалось ввести в обращение легальную валюту под названием «крипторубль» и взимать налоги со сделок с её участием.

Законопроект, которым предлагалось давать спортсменам, необоснованно отстранённым от участия в Олимпийских, Паралимпийских играх, денежную выплату в размере десятикратного среднего месячного заработка спортсмена. Автор — депутат от ЛДПР Дмитрий Свищёв.

Законопроект КПРФ от марта 2018 года, которым минимальный размер оплаты труда устанавливался на уровне 25 тыс. рублей, — идея незадолго до этого выдвинутая внесистемным оппозиционером Алексеем Навальным.

Предложения той же фракции: ввести госмонополию на производство и продажу крепкого алкоголя; повысить и постоянно индексировать выплаты ветеранам боевых действий; удвоить налоговые вычеты с родителей за рождение каждого ребёнка.

Совместный законопроект депутатов от КПРФ и «Единой России» о льготах многодетным семьям на уплату налога на имущество физлиц. Закон членов ЕР о возвращении сезонного перевода часовых стрелок. Закон единоросса и депутата от ЛДПР, которым предполагалось освободить от налогов безвозмездную раздачу торговыми сетями продуктов, у которых заканчивается срок годности.

Вернёмся к «Справедливой России». Законопроект от июня 2018 года об отмене транспортного налога. В пояснительной записке к документу говорится, что Минтрас поддерживает эту идею. Однако он всё равно внесён в Думу в обход правительства.

Предложение эсеров, включая Сергея Миронова, упразднить все микрофинансовые организации, отменив закон, разрешающий и регламентирующий их работу. Было внесено в апреле 2019 года, через месяц возвращено авторам. До этого такой же законопроект вносился ими в 2015 году с официальным отзывом правительства, но был отклонён на стадии рассмотрения.

То же самое произошло с их предложениями разрешить тратить материнский капитал на покупку автомобиля, увеличить денежную компенсацию за незаконное уголовное преследование,

Аналогичная судьба постигла законопроект 2017 года «О правовом регулировании деятельности социальных сетей», разработанный депутатом от ЕР Виталием Милоновым и двумя его менее известными однопартийцами.

Им предлагалось ввести регистрацию в соцсетях по паспорту, запретить пользоваться ими до достижения 14-летия, закрывать оппозиционные группы, призывающие ходить на несанкционированные акции, запретить пользоваться соцсетями на рабочем месте в бюджетных организациях, а на остальных предприятиях обязательно прописывать этот момент в трудовом договоре на усмотрение работодателя, запретить рекламировать оккультные услуги и «народную медицину».

Социальная сеть — особый виртуальный мир, в котором человек проводит значительную часть своей жизни, вступает в контакт с другими людьми и, по сути, осуществляет все те же самые действия, что и в реальном мире. Нельзя допускать, чтобы эта сфера оставалась вне закона, — говорилось в пояснении к документу.

Поскольку законом предлагалось передать контроль над соцсетями Роскомнадзору, что, соответственно, потребовало бы расширения штата и финансирования, правовое управление Госдумы также сочло закон затрагивающим бюджетные обязательства. Поэтому он так же, как и многие другие, был возвращён без рассмотрения.

Понятно, что для кого-то цель — личный пиар, упоминаемость в СМИ, потому что депутат известный, он всё-таки имеет больше возможностей, чем депутат безымянный.

Есть депутаты, которые вносили непроходную, но важную инициативу, чтобы привлечь внимание к проблеме. А есть те, кто предлагал, допустим, перекрасить Кремль в белый цвет. Это клоунская инициатива, но зато этого депутата потом все обсуждают, он ходит на разные дискуссии, программы, он повышает свою политическую капитализацию.

Дмитрий Гудков

ранее представлявший фракцию «Справедливая Россия»

Обратил внимание собеседник News.ru и на другой момент. Парламентарий может вносить законопроект, исполняя обязательства перед лоббистом, который за ним стоит, либо перед регионом, чьи интересы он представляет, понимая, что инициатива не пройдёт. В последнем может и не быть его вины. Например, если речь идёт о поправке в бюджет, который уже рассматривается, то она вносится, не дожидаясь отзыва правительства — на это просто нет времени, и, как правило, не проходит.

Бюджет в три чтения рассматривается за неделю. Такого, к примеру, в европейских странах не происходит. Всё это долго дискутируется. А у нас парламент ничего не решает, а только штампует, — пояснил Гудков.

Политик признал, что нередко мотивом становится и прямой пиар, особенно перед выборами. Системная оппозиция хочет показать, что у неё много идей, но «Единая Россия» не даёт им реализоваться. И в то же время предложения думской оппозиции по текущей повестке дня очень уязвимы, так как их некогда полноценно готовить — план рассмотрения законопроектов депутатам «неправильной» партийной принадлежности становится известен в последнюю очередь, поэтому и поправки вносятся наспех, пояснил собеседник News.ru.

Впрочем, вряд ли вынужденной спешкой можно объяснить внесение с нарушением регламента законопроектов об увеличении МРОТ в несколько раз или установлении «дня победы над террором».

Для чего вносятся законопроекты, которые не имеют особого шанса на принятие? Во-первых, для привлечения внимания. Из всех субъектов права законодательной инициативы члены Федерального собрания обладают им с максимальной степенью свободы. Они могут вносить что угодно в любой момент, их ограничивает только фракционная дисциплина. Поэтому для депутатов и в меньшей степени сенаторов инициирование законопроектов — их основная деятельность, основной способ взаимодействия с внешним миром. Кроме того, принятие проекта в третьем, окончательном чтении может быть вовсе не единственной целью законотворчества. Вносятся законопроекты для того, чтобы привлечь внимание к проблеме и продвинуть, например, уже существующий законопроект, внеся альтернативный. Новый проект может использоваться как материал для поправок ко второму чтению. Он не будет принят, но тема заявлена, и когда схожий по тематике законопроект будет готовиться ко второму чтению, автор нарезает из своего проекта куски, которые становятся потом поправками. Что касается индивидуальных бонусов за законотворчество, то авторам, конечно, выгоднее становиться инициаторами проходных законопроектов. Но существуют депутаты, которых это не волнует и которые вносят довольно много, а принятых у них будет очень мало. Как правило, таким образом действуют депутаты фракции ЛДПР, но не только они. Что касается необходимости получения отзыва правительства на законопроект: чтобы эту норму обойти, в финансово-экономическом обосновании проекта часто пишут, что он не потребует дополнительных расходов федерального бюджета. Это почти всегда неправда. Бесплатных изменений законодательства не бывает. Тем не менее так пишут, чтобы обойти необходимость долгого и непростого согласования проекта в правительстве. Некоторые инициаторы, получив комментарий правового управления о том, что их законопроекту нужен отзыв правительства, это исправляют. Некоторые — нет, и удовлетворяются самим фактом внесения, даже если проект не дошёл до первого чтения. Является ли это популизмом? В использовании своего права законодательной инициативы ничего популистского нет. Если вы хотите сказать, что это мера, направленная скорее на получение медийного внимания, чем реального законотворческого результата, то может быть. Но трудно судить о мотивах инициатора в каждом случае: он мог хотеть заявить о существовании проблемы, внести законопроект как политическую декларацию. Так, например, поступил депутат Шаргунов со своим проектом смягчения ст. 282 УК. Его проект не был принят, но через некоторое время похожий проект был внесён в Думу президентом. Какой-то автор мог добросовестно заблуждаться. Он мог надеяться, что как-нибудь проскочит. Он мог видеть, кстати, большое количество законопроектов с этим фальшивым финансово-экономическим обоснованием о том, что дополнительных расходов бюджета не потребуется, которые становятся законами. Потому что в Думе по-разному могут относиться к проектам разных инициаторов.

Екатерина Шульман

политолог, специалист по проблемам законотворчества

Самое интересное — в нашем канале Яндекс.Дзен