Ход административной реформы, объявленной в конце прошлого года премьер-министром Михаилом Мишустиным, пока не обнадёживает. Глава кабмина анонсировал оптимизацию штата в органах исполнительной власти: в министерствах и регионах планировалось сократить 5–10% должностей чиновников. Между тем премьера услышали далеко не все: реальное сокращение численности госслужащих произошло лишь в отдельных регионах, утверждают эксперты. В большинстве случаев местные власти поспешили если и не бойкотировать поручение открыто, то придумать схемы имитации. NEWS.ru разбирался, почему реализация очередной громкой реформы на местах чаще всего встречается в штыки и, напротив, приводит лишь к увеличению численности аппарата.
Игра в статистику
Собеседник в правительстве Пензенской области рассказал NEWS.ru, что «помощники помощников, непонятные советники лишились своих мест» после того, как в должность вступил врио губернатора Олег Мельниченко.
У нас тут такое началось: Мельниченко только пришёл к власти, посмотрел на структуру региональной власти, прифигел немного, взял в руки карандаш и начал черкать. В итоге — десятки голов полетели. Всякие помощники помощников, непонятные советники лишились своих мест, — отметил он.
По словам собеседника, Мельниченко церемониться не стал — под нож административной реформы в отдельно взятом регионе попали не только отдельные чиновники, но и органы власти. Например, из 25 таковых за счёт «слияния и поглощения» осталось 18. Но это скорее исключение из правил, говорят эксперты. Чаще всего подобные административные реформы приводят к обратному эффекту.
Следите за развитием событий в нашем Телеграм-канале
Напомним, прошлой осенью Мишустин заявил, что в центральных аппаратах штат должен быть сокращён на 5%, в территориальных органах — на 10%. По мнению председателя правительства, таким образом планируется повысить эффективность работы исполнительной власти. В пресс-службе кабмина уточнили, что всего под сокращение попадут 32 тысячи рабочих мест.
Опрошенные NEWS.ru эксперты утверждают: если в федеральных ведомствах сокращения служащих действительно происходили, то в регионах чаще всего можно было наблюдать скорее имитацию реформы.
Один из высокопоставленных региональных чиновников на условиях анонимности рассказал NEWS.ru, что к таким реформам за последнее десятилетие уже привыкли — на местах созданы схемы, позволяющие проводить «реформирование» максимально безболезненно.
Например, почти всегда держат некоторое число «пустых» вакансий, которые при очередной кампании по сокращению штата «увольняют» без ущерба для фактической численности, — рассказал собеседник издания.
Другим вариантом, по его словам, является перевод сотрудников на так называемые контракты — гражданско-правовые договоры. В таком случае человек на бумаге «выпадает» из структуры какой-либо администрации, а по факту остаётся на месте.
Ещё одна схема — когда часть функций чиновников передаётся подведомственным учреждениям и унитарным предприятиям, и тогда в статистике государственных служащих они не учитываются. Однако их деятельность финансируется за счёт бюджета — то есть фактически результат нулевой, хотя на бумаге сокращение произошло.
Комментируя в разговоре с NEWS.ru эффективность бюрократического аппарата, политолог Иван Аркатов заметил, что зачастую бизнес-структуры не берут к себе бывших сотрудников администраций. По его словам, в крупных коммерческих компаниях обычно требуется в полтора-два раза меньше людей, чем в госструктурах, для выполнения аналогичных объёмов работы.
Главная цель любого коммерческого предприятия — получение прибыли. А это возможно только при наличии реальных результатов работы. Задача же чиновника — сидеть на своём месте и иногда работать. Проще говоря, сотруднику банка платят за результат, а условному работнику администрации — за процесс, — пояснил Аркатов.
Миллионы чиновников
Борьба с численностью чиновников в России ведётся постоянно. Однако, как ни парадоксально это звучит, их численность только растёт. Согласно данным Росстата, за 20 лет количество госслужащих в России увеличилось почти вдвое — с 1 млн 140 тысяч до 2 млн 158 тысяч человек.
Гендиректор Института региональных проблем Дмитрий Журавлёв в разговоре с NEWS.ru напомнил: даже Владимиру Ленину, объявлявшему войну бюрократизму, не получалось эффективно решить проблему увеличения численности чиновников.
В 1918 году Владимир Ильич заявлял — дескать, мы год у власти, всё это время сокращаем госаппарат, а он в три раза вырос, — отмечает он.
Эксперты признают: раздувание чиновничьего аппарата — постоянный процесс не только в регионах, но и в центральных органах власти. При этом, когда люди в ходе опросов общественного мнения выражают недовольство «раздутым штатом чиновников», они, как правило, подразумевают «верхушку».
Но вот когда власти изображают сокращение численности чиновников, то под нож преимущественно попадают «низы» — клерки и секретарши, отмечает в беседе с NEWS.ru социолог, глава центра «Региональные исследования» Дмитрий Лобойко. По его оценке, причин, стимулирующих разрастание чиновничьего сословия, несколько.
Во-первых, считает он, структура российской экономики и, как следствие, структура занятости не подразумевает большого количества альтернативных мест работы для более-менее образованного класса. Во-вторых, продолжает Лобойко, чиновники формируют пресловутый «пояс лояльности» власти. В-третьих, аппаратный вес того или иного начальника в системе власти определяется не только масштабом распределяемых ресурсов, но и размером структуры, которую представляет чиновник, добавляет собеседник издания.
Даже если официально удаётся сократить число служащих в органах государственной и муниципальной власти и управления, это мнимое сокращение. Вокруг департаментов городских и районных администраций, вокруг региональных министерств, а также рядом с федеральными агентствами и министерствами возникает всё больше некоммерческих организаций, МУПов, ГУПов, прочих предприятий и учреждений, сотрудники которых де-юре не являются чиновниками, но де-факто работают на чиновников, — указывает Лобойко.
Относительно недавняя схема — организация так называемых центров управления регионами (ЦУР) и институтов регионального развития. Получается, что формирование вокруг органов власти кольца подобных структур, с одной стороны, позволяет отчитываться о проведённых сокращениях чиновничьего аппарата, а с другой — получить возможность более свободно и творчески распоряжаться бюджетными ресурсами.
Стоит отметить, что специальные статистические исследования органов власти начались только в 1994 году. Примечательно, что после каждого заявления о необходимости сокращения численности чиновников цифры росли. В 1994 году число чиновников в России оценивалось в 1 млн 4 тысячи человек. В 1997-м — уже в 1 млн 109 тысяч, и Борис Ельцин поручил правительству сократить их численность на 20%.
Спустя три года, в 2000-м, чиновников насчитывалось 1 млн 163 тысячи. Тогда Владимир Путин заявил о необходимости сократить госаппарат на 10%. В результате «сокращения» в 2002 году чиновников в России было уже 1 млн 252 тысячи. В этот момент была принята федеральная программа «Реформирование госслужбы». Но в 2005 году мы наблюдали 1 млн 462 тысячи бюрократов. Тогда правительство РФ утвердило «Концепцию административной реформы». Результат налицо — в 2010 году чиновников насчитывалось уже 1 млн 675 тысяч.
Позднее президент Дмитрий Медведев поставил задачу за три года сократить численность федеральных госслужащих на 20%. На сегодняшний день количество госслужащих в России, согласно публикуемым данным, составляет около 2 млн человек.
Ещё несколько подобных сокращений чиновников, и кроме них в стране может никого не остаться, — шутит Лобойко.
Сокращать нельзя оставить
Собеседники NEWS.ru сразу в нескольких региональных администрациях в приватных беседах признались, что последняя реформа тоже в реальности стала во многом «пусканием пыли в глаза».
Конечно, сокращения происходят, но чаще всего речь действительно идёт о клерках. Серьёзные фигуры просто перераспределяют в создаваемые с нуля структуры. Такая вот перестановка слагаемых, — объясняет член правительства одного из регионов ЦФО.
Доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой бизнес-информатики Уральского государственного экономического университета Дмитрий Назаров считает, что борьба с численностью чиновников не имеет смысла.
Чиновник не может уничтожить чиновника. Все связаны, все друг другу чем-то обязаны. Поэтому и увольнение бывают только благодаря каким-то случаям, которые подвергаются огласке, — заявил он NEWS.ru.
По мнению Назарова, в России преобладает парадигма структурно-функционального управления: есть участок работы — есть отдел и руководитель, который несёт ответственность. Однако в промышленной отрасли и в бизнес-секторе давно перешли на процессное и проектное управление, указывает он. Таким образом, считает эксперт, необходима смена всей парадигмы управления, и тогда сама структура будет себя оптимизировать под выделяемые деньги на проекты и процессы.
Впрочем, есть мнение, что сокращать госаппарат вообще не имеет смысла. Более того, уменьшение служащих на низовых уровнях грозит россиянам снижением качества жизни. Количество чиновников, которое принято считать избыточным, — это компенсация уровня их квалификации и объёма бюрократических процедур, указывает в беседе с NEWS.ru основатель социального центра проектирования «Платформа» Алексей Фирсов.
Низкая квалификация обусловлена тем, что зарплаты аппарата неконкурентны перед коммерческим сектором, в итоге возникает процесс отрицательного отбора. Плюс мы видим общий процесс снижения интеллектуального уровня бюрократии: профессия выходит из моды, энтузиазма, когда в чиновники шли из развитого бизнеса, давно нет, утверждает Фирсов.
Поэтому простое сокращение аппарата опасно — можно сломать и то, что ещё как-то работает. Вопреки массовым представлениям, рядовой чиновник может работать очень много. Вернее, мы видим очень дифференцированную ситуацию: некоторые службы работают на износ, некоторые формально, — говорит эксперт.
Вот и получается, что в регионах сегодня, вопреки установкам сверху, довольно активно ищут способы сохранить людей. Вполне возможно, что это гораздо лучше, чем начать выполнять спущенные KPI по сокращению персонала.