В рамках недавних поправок в Градостроительный кодекс и другие законы Минкульт подготовил проект правительственного постановления, которое усложняет процедуру археологических исследований перед новыми стройками. Во всероссийском обществе охраны памятников истории и культуры (ВООПИиК) считают, что данная инициатива антиконституционна, о чём говорится в обращении организации к вице-премьеру Татьяне Голиковой (имеется в распоряжении редакции). В Институте археологии РАН NEWS.ru подробно объяснили, чем чревато принятие нововведений.
Метод случайного выявления
Проект постановления правительства опубликован Минкультом РФ на федеральном портале готовящихся нормативных правовых актов для публичного обсуждения. По состоянию на 16:00 21 июня 2022 года у документа только 153 лайка и более 6,5 тысячи дизлайков.
Норматив разработан как подзаконный акт в рамках принятых в мае правительственных поправок в Градостроительный кодекс и ряд федеральных законов, необходимость которых власти объясняли «макроэкономической и внешнеполитической ситуацией» в связи с санкциями из-за происходящего на Украине. Документ, в частности, расширил возможности для бизнеса, уточнив «понятия исчерпывающего перечня документов, необходимых застройщику» для капстроительства.
В частности, нововведение позволило правительству РФ определять в 2022 году «особенности порядка определения наличия или отсутствия объектов, обладающих признаками объекта археологического наследия, на территориях, подлежащих воздействию изыскательских, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ». В переводе с канцелярита на русский это значит, что государственная историко-культурная экспертиза на стройплощадках будет проводиться реже, чем сейчас, что грозит утратой невыявленных памятников археологии.
Следите за развитием событий в нашем Телеграм-канале
О сути написанных Минкультом поправок NEWS.ru рассказал научный сотрудник Института археологии РАН кандидат исторических наук Игорь Стрикалов. По его мнению, спор между учёными и стройкомплексом о том, на каких территориях надо или не надо проводить археологическую экспертизу, идёт уже несколько лет.
У нас существовала хоть и не очень совершенная, но система — на всех земельных участках, где нет информации о наличии объектов археологии, следует проводить соответствующую историко-культурную экспертизу. Теперь же (если премьер Михаил Мишустин подпишет проект постановления без учёта общественной критики. — NEWS.ru) предлагается фактически отменить экспертизу и ввести метод случайного выявления памятников археологии в процессе строительства вместо их целенаправленного поиска. Это приведёт к ликвидации государственной охраны памятников археологии. Государство по закону должно охранять в принципе всё культурное наследие, которое есть, а оно фактически от охраны не выявленных археологических памятников отказалось.
По его словам, позиция археологов сводится к необходимости обследовать перед застройкой все участки, о которых нет информации в плане наличия или отсутствия там ценных объектов. Но их оппоненты говорят, что сначала необходимо определить территории, где надо проводить экспертизу. Таковыми могут быть участки, о которых предварительно известно, что там могут быть памятники археологии.
Если бы археологи и любые другие исследователи могли предварительно оценить, где можно найти такие объекты и в каком количестве, то, наверное, за это можно было бы давать Нобелевскую премию. Этого сделать невозможно, а сам предлагаемый критерий изначально нерабочий, — прокомментировал Стрикалов.
В список, где не надо проводить экспертизу, опубликованный в проекте постановления Михаила Мишустина, попадают земельные участки, где не обнаружены археологические объекты. Это, по словам собеседника NEWS.ru, было бы логично, если бы речь шла о площадках, на которых уже проводились исследования. Но позиция оппонентов археологического и градозащитного сообщества сводится к тому, что если о наличии или отсутствии памятников на том или ином участке ничего не известно, то незачем и проводить исследования. Это, как подчёркивает Стрикалов, «абсолютно нелогично и выглядит как исключение всех земель, где нет памятников археологии, из предварительного обследования».
Представитель Института археологии РАН констатировал, что согласно логике проекта правительственного документа «экспертиза должна проводиться только в том случае, если вдруг строители обнаружили на земельном участке те или иные признаки археологических объектов». Это, полагает учёный, на практике будет выглядеть довольно сомнительно.
Выглядеть это должно примерно так: строители и проектировщики приходят на площадку, ещё ничего не зная, что находится в земле, и вдруг раскапывают объект археологии. В итоге график работ и финансовая система стройки рушатся, потому что теперь не до этого, надо проводить какие-то археологические работы. То есть мы уходим от нормальной системы в абсолютный хаос — строители будут работать вслепую, без чёткого представления, что их ждёт, — объяснил Игорь Стрикалов.
Он подчеркнул, что это неработающая схема, потому что «никакой строитель не имеет квалификации для того, чтобы определить, является ли находка объектом археологии или нет». К тому же, продолжил исследователь, «вряд ли застройщик будет заинтересован в том, чтобы бежать и сразу докладывать о находке, из-за которой придётся потратиться на то, чтобы провести исследования». Скорее всего, предположил собеседник NEWS.ru, строительные компании будут всячески этого избегать и скрывать ценные находки, потому что не заинтересованы в затягивании своих работ и дополнительных издержках.
При этом, по словам Игоря Стрикалова, в проекте постановления правительства есть и «разумные предложения». Однако они не являются чем-то радикально новым.
Там более чётко определяются те территории, на которых действительно не надо проводить экспертизу. Это, во-первых, памятники археологии, что логично и всегда вытекало из контекста: нет смысла исследовать, если это уже памятник. Во-вторых, если земляные работы проводятся в зонах, где происходит, например, реконструкция существующих сооружений и уже доподлинно известно, что там ничего [ценного с точки зрения археологии] нет. Но практика показывает, что мы так всегда и поступали, — добавил учёный.
Угроза безвозвратной утраты
По словам Игоря Стрикалова, археологическое и градозащитное сообщества не первый раз сталкиваются с «попытками быстро и без нормального обсуждения провести такие инициативы, но этого пока не удавалось». Исследователь надеется, что обратная связь между учёными и чиновниками существует и общественность «сможет доказать несовершенство данного проекта и необходимость его дальнейшей доработки». Собеседник NEWS.ru подчеркнул, что «археологи не стоят сугубо против всего, что предлагается», и понимают, что «многие вопросы требуют корректировки и компромисса со строителями, но этот компромисс должен быть разумным».
Действующую редакцию правительственного проекта раскритиковал член президентского Совета по культуре и искусству, замглавы Общественного совета при Минкульте РФ, а также председатель ВООПИиК Артём Демидов. Накануне он от имени возглавляемой им общественной организации направил обращение вице-премьеру Татьяне Голиковой с требованием поручить ведомству Ольги Любимовой вернуть документ на доработку и переписать его «с участием всех заинтересованных сторон».
По мнению Демидова, в тексте документа «присутствуют нормы», которые противоречат Конституции, а также федеральному закону «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ».
Предусматриваемые проектом постановления изменения в существующую процедуру экспертизы, касающиеся, прежде всего, условий её проведения, а также отнесение исключительно на компетенцию хозяйствующего субъекта принятия решения о необходимости её проведения, ничем не обоснованное исключение из экспертизы ряда территорий несут в себе угрозу безвозвратной утраты объектов археологического наследия нашей родины, — подчеркнул Демидов.
От имени ВООПИиК он заявил, что документ «носит однобокий характер, учитывает интересы только хозяйствующих субъектов и не позволяет в должной мере обеспечить сохранность объектов археологического наследия при проведении землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ». Демидов добавил, что сегодня «существуют реальные, легко и быстро реализуемые предложения, способствующие оптимизации и ускорению как административных процедур в рамках экспертизы, так и методических аспектов связанных с ней археологических разведок».
Одним из путей решения проблемы обеспечения сохранения объектов археологического наследия может стать государственное финансирование археологического обследования земельных участков, передаваемых для хозяйственного освоения, что дало бы возможность проводить эти обследования на этапе подготовки проекта быстро и оперативно, — резюмировал Демидов.
Похожие инициативы чиновники выдвигали неоднократно. Сразу после президентских выборов в марте 2018 года губернатор Подмосковья Андрей Воробьёв обращался в Минкульт с предложением отказаться от обязательной историко-культурной экспертизы земель перед их освоением — строительством домов, прокладкой дорог или газопроводов. Лоббисты нововведений из структур регионального правительства уверяли, что данная мера не нанесёт ущерба памятникам археологии, зато дорогостоящая экспертиза якобы бьёт по рядовым гражданам. Примечательно, что именно депутат Госдумы от Подмосковья Сергей Пахомов в апреле этого года активно высказывался за законопроект о поправках в Градостроительный кодекс и другие нормативно-правовые акты, в рамках которого был подготовлен проект правительства:
Сколько строительный комплекс может ждать? Ну давай вообще ничего не делать! Вот вам пример из моего родного города (Сергиева Посада. — NEWS.ru). Чтобы проложить тротуар, пришлось восемь месяцев ждать эксперта и заплатить 1,5 млн рублей. Это вообще нормально? Коллеги, давайте чуть шире смотреть на эту проблему. Если мы примем этот закон, то примерно на один год сократится срок строительства дорог, а также социальной и иной инфраструктуры.
При этом депутат заверял, что археологическая экспертиза законом не отменяется.
Как писал NEWS.ru на этапе рассмотрения Госдумой поправок в Градостроительный кодекс, последние могут повредить не только окружающей среде, но и археологическим памятникам. Эксперты ещё тогда отмечали, что строительство на территории объектов, защищаемых государством, будет сильно упрощено. В итоге принятые в мае 2022 года изменения касаются и археологических объектов, и памятников культуры.