Палата представителей Конгресса США приняла сразу три поправки к законопроекту о военном бюджете, предлагающие ввести новые или ужесточить имеющиеся санкции против России. Насколько всё серьёзно?
Для начала, причём тут бюджет Пентагона? Почему новые санкции предлагают в виде поправок, а не отдельным законодательством, хотя сами по себе они к основному биллю вообще отношения не имеют? Ответ: потому что так проще. Это довольно распространённая тактика продавливания тех или иных законодательных положений в американском конгрессе — пристегнуть их к какому-нибудь очень важному законопроекту, который неизбежно будет принят, а вместе с ним пройдут и «довески». Сам по себе оборонный бюджет — это продукт весьма сложный, результат сложнейших компромиссов и дорогостоящих лоббистских усилий. Вероятность того, что столь сложный и масштабный законопроект утопят всего лишь из-за каких-то второстепенных, искусственно пристёгнутых поправок, значительно ниже, чем если бы данные поправки оформляли в виде отдельного законодательства. Тем не менее первая вероятность тоже имеется, она не нулевая. И сама по себе такая угроза подстёгивает законодателей побыстрее найти компромисс и касательно «пристёгнутых поправок». Это если по ним есть разногласия.
В данном случае всё несколько проще и хуже. Потому как в случае трёх поправок по антироссийским санкциям разногласий пока не просматривается: все они были приняты практически на основе двухпартийного консенсуса. Тем самым потенциально конгресс ставит уже Белый дом в уязвимое положение: ему придётся либо смириться с принятыми поправками, либо искать компромисс (пути их смягчения) кулуарно.
Это если отбросить версию о том, что Белый дом дал сам сигнал на их одобрение. В данном случае вряд ли. Не стоит преувеличивать подконтрольность исполнительной власти даже конгрессменов от правящей (Демократической) партии. Те весьма автономны во многих вопросах. К тому же чисто идеологически сегодня практически весь американский политический класс солидарен в своих антироссийских настроениях. Никакого запроса на улучшение отношений с Россией в Америке нет, и даже на проявление сдержанности в наращивании противостояния — тоже нет. Противостояние «России Путина» — это хорошо продаваемый массовому избирателю курс. Тем более что он практически ничего «не стоит» тем же конгрессменам и стоящим за ними избирателям. Поскольку товарооборот между нашими странами — менее 30 млрд долл. в год — это для Америки ничтожная величина, потеряют лишь некоторые компании. Чьи интересы отчасти отражает Американская торговая палата, которая уже выступила с критикой новых инициатив, но её прагматичный голос пока плохо слышен за шумом антироссийской риторики.
Итак, о чём же идёт речь
Одна из поправок предлагает запретить американцам сделки с российским госдолгом на вторичном рынке. Это ужесточение уже действующей меры: с начала июля текущего года финансовым учреждениям США запрещено покупать российские гособлигации при первичном размещении. Соответствующий указ издал ещё сам Байден в апреле без всякой инициативы конгресса на сей счёт. Тогда это не сильно ухудшило ситуацию с российским госдолгом. Иностранцы, в том числе американцы, просто стали приобретать российские весьма доходные гособлигации не на первичных размещениях, а на вторичных торгах. Например, у российских банков за небольшую комиссию.
Новый запрет может коснуться бумаг в любой валюте, выпущенных Банком России, Фондом национального благосостояния и казначейством, со сроком погашения более 14 дней. Хотя доля держателей российского госдолга из числа нерезидентов существенно снизилась за последние два года, по данным ЦБ РФ на март текущего года, именно американские инвесторы США являлись крупнейшими держателями этих бумаг, их доля составляла почти 14%. Пока российский рынок не очень верит в худший сценарий: реакции в виде заметного падения курса рубля на новую инициативу не было (он даже чуть укрепился на фоне растущей нефти). К тому же всё равно те же американские инвесторы смогут продолжить держать, а также покупать старые выпуски долговых бумаг. Поэтому массированного сброса наших долгов и обрушения курса рубля не произойдёт. Вторичных санкций за покупку российских бумаг для других иностранных держателей законопроект также не предполагает, что лишь усиливает аргументацию той же Торговой палаты США, согласно которой данная инициатива нанесёт больший удар по американским инвесторам, нежели по российским интересам.
В худшем случае могут вырасти российские расходы на обслуживание долгов. То есть цены на российские ОФЗ несколько снизятся, а доходности возрастут. Простые обыватели, впрочем, это вряд ли заметят. Во всяком случае в краткосрочном плане. Вышеупомянутая весенняя санкционная инициатива, заметим, привела лишь к очень короткому всплеску волатильности на российском долговом рынке.
Кроме того, данные санкции увязаны с «вмешательством в выборы в США». То есть к той же процедуре доклада Национальной разведки, которая должна определить, было ли вмешательство или не было. После чего уже президент решает, продлить ли санкции или заморозить покамест. Такая процедура и сейчас предусмотрена действующим законодательством. В этом смысле законопроект, внесённый демократом Брэдом Шерманом, множит санкционные сущности и, может быть, в итоге сочтён администрацией излишним и вмешательством в её прерогативы.
Тут стоит напомнить, что тот же Шерман в позапрошлом году уже предлагал схожие санкции против госдолга РФ, тоже «пристегнув» их к оборонному бюджету на 2020 финансовый год. И тогда поправка тоже была принята палатой представителей. Но в итоге «пропала» в окончательном варианте закона. Как, кстати, подавляющее большинство других санкционных поправок, на которые конгресс весьма щедр — и не только в отношении нашей страны. По подсчётам Российского совета по международным делам, за последние два года в конгрессе родилось более трёхсот законопроектов по самым разным санкциям. Подавляющее большинство из них оказались мертворождёнными.
Более того, Белый дом традиционно весьма ревностно относится к тому, чтобы законодательная власть лезла во внешнюю политику поперёк исполнительной. Именно последняя, согласно американской политической и конституционной традиции, имеет в данной сфере приоритет. По этому поводу в Америке идут острые споры, но почти всякий раз исполнительная власть побеждает. Именно поэтому, как правило, во всех санкционных законах имеется оговорка насчёт права Белого дома временно или даже постоянно заморозить действие конкретных ограничительных мер. Обычно это аргументируется интересами национальной безопасности. Потому что как, например, Госдепартаменту вести переговоры, если у него нет никакой гибкости и даже полномочий в виде «морковки» притормозить санкции. Белый дом ранее не раз уже отстаивал своё право на waiver (приостановить) действие даже самых свирепых санкций. В том числе в отношении России. Именно по этому поводу и пойдёт дальнейший спор между конгрессом и Белым домом уже на стадии рассмотрения билля в сенате. Раньше уже бывало не раз, когда администрация в ходе кулуарных консультаций с сенаторами (тем более когда речь о столь «токсичной теме», как отношения с Россией, которую лучше не выносить на публику) «хоронила» и не такие инициативы.
Эта же проблема прерогатив исполнительной власти касается и другой инициативы (она тоже принята единогласно поправкой к оборонному бюджету). Речь о новых санкциях в отношении газопровода «Северный поток — 2», уже практически достроенного.
Согласно этой поправке, также принятой нижней палатой единогласно, не позднее 15 дней после её вступления в силу в рамках оборонного бюджета президент США должен ввести рестрикции в отношении организаций и лиц, «ответственных за планирование, строительство и эксплуатацию» газопровода. На практике это означает заморозку активов в США и запрет для американских граждан или компаний вести бизнес с его фигурантами. Ограничительные меры также предполагают запрет въезда на территорию США, отказ в выдаче виз и аннулирование действующих виз лицам, связанным с проектом. Если бы закон вступил в действие именно в таком виде, то это означало бы именно блокировку СП-2. Не только непосредственно задействованные в проекте западные компании и физически лица, но и их контрагенты, опасаясь уже вторичных санкций со стороны Америки (за нарушение первых), прекратили бы иметь с ним дело.
Этой поправке ещё также предстоит быть принятой ровно в такой же формулировке сенатом (если формулировка будет изменена, то предстоит согласительная комиссия). Между тем не далее как летом текущего года между США и Германией было заключено соглашение, согласно которому Америка замораживает (временно, с возможностью восстановить) санкции против газопровода в обмен на гарантии со стороны Германии на продление после 2024 года российско-украинского соглашения о транзите российского газа через Украину. В ходе своего последнего визита в Россию на посту канцлера Ангела Меркель заручилась, со своей стороны, обещанием Владимира Путина транзит сохранить — «если будет спрос на газ со стороны Европы». Теперь, получается, поправка палаты представителей ставит крест на дипломатических усилиях Байдена, которые, конечно, были направлены вовсе не на то, чтобы понравиться Москве, а на то, чтобы не портить отношения с важнейшим европейским союзником Германией. Важно заметить, что в данной поправке права администрации на замораживание (waiver) в «интересах нацбезопасности» не предусмотрены вообще, она носит обязательный характер. Просто предписано в течение двух недель «все запретить».
Но какой смысл тогда, скажем, будет иметь продолжение российско-американских консультаций по стратегической стабильности, запущенных после женевского саммита Путина и Байдена? Ведь именно накануне того саммита Байден как раз и приостановил действий санкций против СП-2. А теперь получается, что слово его перечеркнуто конгрессом? Ну и не о чем тогда разговаривать.
В этой связи снова можно предположить, что в своём первоначальном виде поправка о санкциях против СП-2 не пройдёт через сенат. Скорее всего, либо там появится положение, оговаривающее возможности исполнительной власти в данном вопросе, либо она будет похоронена. И вообще, основная угроза СП-2 в краткосрочном плане сейчас может исходить даже не столько от США, сколько от нового правительства Германии, сформированного после выборов. В случае если те, кто придут на смену Меркель, не захотят или не смогут выполнить ее обещания и гарантии.
Наконец, третья поправка, принятая палатой представителей, предполагает санкции в отношении российских «клептократов и нарушителей прав человека». В списке 35 имен, в том числе крупные российские предприниматели, чиновники, а также известные провластные журналисты (ранее их санкциям не подвергали) и руководители СМИ. Строго говоря, это «необязательные санкции» немедленного действия: администрации предложено в течение 180 дней доложить конгрессу, нужно или нет (с обоснованием) ввести против данных физических лиц санкции согласно Глобальному Акту Магнитского 2016 года и Акту Магнитского 2012 года. С одной стороны, персональные санкции вроде бы легче продавить. С другой, тут опять имеет место «законодательная тавтология»: все прописанные процедуры и возможности у администрации уже есть сейчас (согласно упомянутым двум законам), в том числе право вносить кого-либо в черные списки.
После саммита в Женеве Белый дом воздерживался всё же от того, чтобы подвергать эмбарго наиболее заметных лиц в российской политике и бизнесе. Опять же, судя по всему, чтобы не мешать запущенным консультациям по стратегической стабильности. Инициатива палаты представителей — это снова «удар под руку». При том что поправка могла бы чисто теоретически (хотя там ее пока нет, что косвенно говорит против принятия) относительно легко пройти через сенат, в Москве она может быть воспринята очень болезненно, снизив заинтересованность в дальнейших двусторонних консультациях. По той же логике: зачем и о чём можно говорить с этой администрацией, если она даже не в состоянии обуздать антироссийский раж конгрессменов, в том числе из своей же партии.
Правда, тут и со стороны Белого дома может быть хитрая игра: он может спекулировать на новых санкционных угрозах, добиваясь неких уступок со стороны Москвы. Впрочем, до сих пор она всегда достаточно твёрдо противостояла таким спекуляциям.