На самом деле история местного самоуправления в России — это история почти мистическая, а ещё почти циклическая. Точнее, как учит нас марксизм, развивается эта история по спирали. На каждом новом витке этой спирали частные люди со своими частными (семейными, родовыми, племенными) интересами принимаются кучковаться, вырабатывают правила согласования и принятия решений. Рано или поздно возникает нужда в координации более серьёзной, во власти более централизованной. И у сообщества людей возникает что-то вроде общего лица, у которого само собой отрастает единая воля к власти. А потом гармония между частными лицами и Первым лицом перестаёт устраивать крепнущую Власть — и она разрывает недавнее единство народовласти на обезличенный народ, полностью подвластный очередному Первому лицу.
А День местного самоуправления президент России 10 июня 2012 года приурочил своим указом к годовщине подписания Екатериной II «жалованной грамоты городам», именуемой официально «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи». Подписала императрица сию грамоту и правда 21 апреля 1785 года, но по тогдашнему юлианскому календарю.
Президентский указ в 2012 году подвёл символическую черту под длительной историей мытарств системы местного самоуправления при постсоветской власти. К этому моменту завершилась очередная реформа местного самоуправления в России (2003–2009 годы), в очередной раз конкретизировав одно из основных положений Конституции РФ (ст. 12): «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Конечно, жалованная грамота городам, дарованная Екатериной Великой, знаменует собою местное самоуправление в России также чисто символически. Да, царица подробно описала принципы сосуществования городских сословий, расписала порядок жизни городских обывателей и ведения «обывательской книги», указала, как должны действовать «городские магистраты», управы, старосты, «городские главы» и «городские думы», состоящие из главы города и гласных от «городских обывателей, от гильдий, от цехов, от иногородних и иностранных гостей, от имянитых граждан и от посадских». Но община, «мир», решала на сельских сходах свои вопросы — только вот регламентированием жизни сельских общин государство озаботилось лишь в 1837–1841 годах, когда граф Павел Киселёв провёл реформу управления государственными крестьянами.
Впрочем, к этому моменту история МСУ на русской земле насчитывала, пожалуй, не менее 1000 лет. И была эта история всегда историей перетягивания каната между властью (царём, князем, военным князем — главарём дружины) и «миром» (вече, общиной, обществом, обывателями). Сначала вече (да и просто племенные собрания) славян, перебравшихся в конце I тысячелетия с берегов Дуная на берега Днепра, нанимало военную дружину во главе с варягом-конунгом (князем). Потом были возможны варианты: где-то князья подчиняли себе «мир», а где-то (не будем показывать пальцем на Великий Новгород) царили республиканские (в древнегреческом стиле) порядки: новгородцы общим решением «приговаривали» или позвать князя на княжение, или выгнать его из города (некоторых князей то выгоняли, то возвращали). Потом что-то пошло не так, и перетягивание каната закончилось. Так, Новгородская республика рухнула в январе 1478 года вместе с вечевым колоколом, отвезённым в Москву по приказу великого князя Ивана III (современники, не предвидя будущего, называли его Грозным), а потом его воистину грозный внук Иван IV затянул на шеях новгородцев верёвки — и уже не в переносном смысле.
Проведя первые 15–20 лет царствования в созидании централизованного и управляемого государства, царь сосредоточился на обидах и крамолах. Но потом в нём взыграл дух революционера-демократа, и он принялся крушить.
Сначала казалось, что царь просто отдаляет бояр и приближает новый, только ему обязанный ближний круг бюрократии — приказных (дьяков).
Писарям русским князь великий зело верит, а избирает их ни от шляхетского роду, ни от благородна, но паче от поповичей или от простого всенародства, а то ненавидячи творит вельмож своих, — констатировал первый знаменитый русский политэмигрант, князь Андрей Курбский.
А в 1565 году Иван разделил Русь на две части — земщину, то есть собственно Русь, управляемую Боярской думой, со столицей в Москве, и «Государеву светлость Опричинину» со столицей в Александровской слободе. Первоначально речь вроде как шла лишь о том, чтобы сформировать вокруг «особый корпус» из тысячи доверенных бойцов специального назначения (опричных — от слова «опричь», то есть «кроме», «отдельно»), управляемый по его полной воле без всякого совета с боярами. Этих спецназовцев (опричников, или кромешников) он поселил вокруг Москвы, выкинув из своих имений именитых владельцев со служилыми людьми и челядью. Вскоре число опричников резко выросло, в 1468 году начался «большой террор», а опричнина стала не механизмом подавления боярской крамолы — и даже не карательной гвардией гражданской войны, разгромившей опальный Новгород до безлюдья. Она стала инструментом беспредела — кромешной власти над «мужиками», власти, перед которой преклоняются сегодня почитатели «АУЕ» (организация признана в РФ экстремистской, деятельность запрещена). Инструментом уже не абсолютной власти царя над подданными, а палаческим топором массового уничтожения народа.
Хотя царь Иван и объявлял в январе 1565 г., что на гостей и купцов и все христианство никакой опалы нет, но на деле борьба с боярством в самом же начале выродилась в борьбу с земщиной, — пишет русский историк и религиозный мыслитель Георгий Федотов. — В понятие земщины входили все классы общества, вся старая, взятая под подозрение Русь. До нас дошел (в немецком переводе) текст присяги, которую давал каждый, вступающий в опричный корпус. В ней он клянется не есть, не пить и не водить дружбы с земщиной.
Федотов уточняет, что, согласно воспоминаниям немцев-опричников Таубе и Краузе, опричника и земского, застигнутых за разговором или трапезой, убивали обоих. «Земщина, — цитирует Федотов Таубе и Краузе, — получила от государя приказ в делах между земскими и опричными решать в пользу последних: „Судите праведно, наши виноваты не были бы“... Это была отмена правосудия для половины страны и узаконение разбоя для другой».
Опричнина обрушила храмину Московского царства (точнее, уже всея Руси), возведённую самим Иваном Грозным и его предками. Прошло в историческом плане немного времени после его смерти, и началась Смута. Смута, в которой сошлись новые опричники — все те, кому не было до Руси никакого дела: западные (польские) оккупанты, корыстные и самые угодливые бояре, готовые угождать кому угодно. А ещё — сброд: бандиты, уголовники, беглые преступники, ожесточённые воины и казаки. Череда немыслимых смен власти — от Годунова, зятя Малюты Скуратова и интригана Василия Шуйского к проходимцу-западнику Лжедмитрию I, а потом к совсем уже Тушинскому вору Лжедмитрию II... Боярские элиты, военные командиры предавали друг друга, присягали ворам и хулиганью, избирали на престол польского королевича, и так бы, возможно, и закончилась история Руси, если бы из Нижнего Новгорода не выдвинулись выжившие, сохранившие достоинство и здравомыслие недобитые земские во главе с обывателем Космой Мининым и примкнувшим к ним князем Димитрием Пожарским. Так самоуправление — земщина — спасло самодержавие, государство, страну и людей.
Земское начало на долгие годы стало созидательным в жизни Руси/России. Кстати, начало институту Земских соборов положил в 1549 году Иван Грозный на стадии доктора Джекила (кстати, на первом соборе утвердили прогрессивный для того времени Судебник). Эти собрания, составленные из представителей сословий (духовного, боярского, военно-служивых людей, купцов и промышленников), утверждали царей, а одного (Шуйского) даже низложили, узаконили в 1612 году новую династию, а потом — вплоть до последнего собора 1684 года — занимались много чем: учреждали налоги, объявляли войны, опять же, утверждали царей (Алексия Михайловича и сыновей его Петра с Иоанном), принимали Украину с Богданом Хмельницким в состав России, решали вопросы войны и мира. Разумеется, Земские соборы были во многом (особенно в годы правления Грозного) постановочными торжественными заседаниями, но к XVII веку превратились в реальный совещательный институт представительства и влияния, распространивший определённые традиции и навыки общинного самоуправления на всё государство. Впрочем, великий западник Пётр I, взращённый в атмосфере Лефортовской слободы, в отвращении к ветхой Руси и в преклонении перед европейским солнечным абсолютизмом с Земскими соборами покончил.
России повезло — безбашенный революционер Пётр даже в исступлении стрелецких казней не достигал уровня вдохновения своего предтечи царя Иоанна. Так что и земских он просто так не убивал. Поэтому, учреждая в 1708 году систему губерний, он решил дополнить губернаторов ландратами, советами, членов которых предполагалось выбирать из числа дворян. Впрочем, скоро решили, что лучше ландратов просто назначать из столицы решением правительствующего сената. Вскоре в составе губерний выделили провинции, а в составе провинций — дистрикты, состоящие из 1500–2000 дворов.
Во второй половине XIX века Российская империя занялась земскими вопросами исключительно серьёзно. Земская реформа, начавшаяся в 1864 году, считалась столь же важной частью реформ Александра II, царя — освободителя крестьян, как и другие его великие реформы — собственно освобождение крестьян, судебная, образовательная, финансовая и цензурная. Губернские (уездные) земские собрания и земские управы выбирались от землевладельцев, горожан и сельских обществ.
Судьба земств в последние десятилетия Российской империи не была простой — за реформами следовали контрреформы, власть ограничивала права земств, а потом добавляла их — но символом чего-то хорошего «земское движение» в памяти народа осталось: до сих пор, например, «Единая Россия» подпитывает доброй памятью популярность своих проектов «Земский доктор» и «Земский учитель».
Разгул демократии в февральской (1917 года) России выпустил на свободу все возможные мечты и планы. Выборы в губернские, уездные и волостные собрания/управы стали прямыми и демократическими, а страна двинулась к Учредительному собранию. Во всяком случае, так думали многие.
Но в России уже пробились и за 12 лет после 1905 года окрепли ростки совершенно иной системы самоуправления — системы Советов депутатов (рабочих, солдатских и прочих). Ленин довольно точно определил сущность новой системы власти аж в 1906 году.
Советы рабочих, солдатских, железнодорожных, крестьянских депутатов, новые сельские и городские власти и пр., и т. п, — рассказывал он, — <...> создавались вне всяких законов и норм всецело революционным путем, как продукт самобытного народного творчества <...> были, в зародыше, диктатурой <...>. Научное понятие диктатуры означает не что иное, как ничем не ограниченную, никакими законами, никакими абсолютно правилами не стесненную, непосредственно на насилие опирающуюся власть. Революция, в узком, непосредственном значении этого слова, есть именно такой период народной жизни, когда веками накопившаяся злоба <...> прорывается наружу в действиях, а не словах, и в действиях миллионных народных масс, а не отдельных лиц.
Пожалуй, другой блестящий публицист своего времени, Иван Грозный, мог бы похвалить Ильича за точность определения сущности опричной власти.
Что касается Советов, то уже 7 ноября (25 октября) 1917 года власть в России провозгласила себя «советской». «Основная задача рассчитанной на настоящий переходный момент Конституции, — декларировалось в 1918 году в Конституции РСФСР, — <...> заключается в установлении диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти».
Власть стала «советской». Но советской стала также и Россия. Потом Россию переименовали в Советский Союз, и — впервые в истории человечества — название представительного органа власти стало основой названия страны, народа (советского) и советского человека.
Что касается советской власти, то она объединила, как сказал автор одного из проектов Конституции РСФСР 1990 года коммунист Юрий Слободкин, «все слои и группы населения в единую систему органов народного представительства». Впрочем, правильнее будет сказать, что эту систему органов всё-таки объединяла система совсем других органов — партийных и чекистских. Система совершенно (иногда) беспощадной, но современной, хорошо организованной опричнины (которую на исходе советского семидесятилетия чаще называли номенклатурой). И когда номенклатурно-опричная система власти КПСС рухнула, призрачная «советская» власть растаяла в воздухе.
На последних советских выборах — первых с участием «большего количества кандидатов, чем имеется мандатов» — полем брани стали не только Съезды народных депутатов, Верховные Советы республик и областные советы, но и советы районные. В столицах в некоторых районах «к власти» пришли демократы: власти, конечно, у них не появилось, но трибуна — да. Коммунисты, правда, потеряли власть только в России (съезд во главе с Ельциным), столицах, Волгограде и нескольких районах. Но этого хватило.
Началась постсоветская власть, которая цеплялась за Советы ещё почти два года. «После крушения партократии, — писал в конце 1992 года Сергей Алексеев, первый и последний председатель Комитета конституционного надзора СССР и будущий соавтор действующей Конституции России, — Советы сами по себе оказались недееспособными, породили в стране многовластие, десятки тысяч „полновластных“ структур, парламентов всех уровней, занявших место партийной номенклатуры».
В декабре 1993 года состоялось окончательное крушение советской власти. В «субъектах Федерации» возникли «законодательные органы государственной власти». Старая привычная система (область — город — район — поселение) начала мимикрировать. Столицы-миллионники (кроме Москвы и Питера) узнали, что они теперь — муниципальные образования. В столицах вместо привычных больших районов (где рулили раньше райкомы КПСС) возникли десятки «муниципальных образований», всё менее (со временем) полномочных.
«Система органов» местного самоуправления утратила единство, выборы (по закону — обязательно альтернативные) превратились в странную, а иногда комичную процедуру: в сентябре 2020 года в одном из костромских районов на выборах главы местного самоуправления Повалихинского сельского поселения победила уборщица Марина Угдодская, выдвинутая действующим главой ради соблюдения конкурентности.
А значит, системе органов потребовалась консолидация. И — по прошествии 11 лет после предыдущей реформы — в Конституцию вошли поправки, не отменяющие, а как бы дополняющие неизменяемую первую главу «основы конституционного строя». Теперь, наряду со статьёй 12, есть ещё пункт 3 статьи 132, в котором сказано:
Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
