27 апреля отмечается День российского парламентаризма. Этот профессиональный праздник приурочен к дате первого заседания I Государственной думы Российской империи, которое состоялось 27 апреля 1906 года (по старому стилю, правда, но это уже детали).
Государственная дума проработала в империи 11 лет. Потом пролетели 76 лет советской власти. И вот уже 29 лет она законодательствует в Российской Федерации. И в 1906-м, и в 1993 годах начало работы Думы воспринимали одинаково — как инсталляцию цивилизованного (читай — западного) парламентаризма на русской почве. Однако, по мнению главного редактора альманаха «Тетради по консерватизму» Родиона Михайлова, на самом деле одно с другим не совместимо: «парламент с западной точки зрения — это институционально-процедурная альтернатива гражданской войне», а в России — это «не площадка упорядоченной борьбы противоположных интересов или формирования противовеса каких-то сил по отношению к верховной власти, а поиск единства по важнейшим, а не частным вопросам». Более того, «всякий раз, когда отечественный парламентаризм начинал строиться по западным принципам представительства противоположных интересов, а не отечественного поиска соборного единства, это заканчивалось катастрофой и самих парламентских институтов, и государства».
17 октября 1905 года император Николай II подписал исторический манифест, который по факту стал манифестом отказа от самодержавия и перехода к конституционной монархии. Теперь, было сказано в манифесте, «никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы».
Выборы в Думу не были равными: разные социальные слои (курии) имели разное представительство. Они были не прямыми, а двух-, трёх- или даже (для крестьян) четырёхступенчатыми. Но «революционный подъём» 1905 года владел умами, и большинство в Думе составили конституционные демократы (кадеты) — самые радикальные в то время системные оппоненты власти.
Победившие на выборах конституционные демократы шли в Думу, как в английский парламент: с расчётом контролировать исполнительную власть, — полагает профессор Леонид Поляков.
13 мая «золотой голос» кадетов Владимир Набоков (не тот, что «Лолиту» написал, а его отец) провозгласил с думской трибуны: «Раз нам говорят, что правительство является не исполнителем требований народного представительства, а их критиком и отрицателем, то с точки зрения принципа народного представительства мы можем сказать только одно: „Исполнительная власть да покорится власти законодательной“».
Николай II воспринял такое поведение Думы как удар в спину и 8 июля распустил Думу. Время её работы составило 3 месяца и 11 дней. Новая Дума, собравшаяся на своё первое заседание 20 февраля 1907 года, оказалась ещё радикальнее. И уже через 3 месяца и 13 дней, 3 июня 1907 года, она, по предложению Петра Столыпина, была распущена. Новый, незаконно утверждённый избирательный закон гарантировал правым победу на уровне процедуры. И вуаля — Дума ушла с баррикад. Большинство перешло от радикальных левых к умеренно правым — «октябристам».
Третья Дума (единственная, отработавшая полный срок полномочий) стала технологическим конвейером. Результат ошеломил современников — за пять лет работы этого созыва обрели силу закона 2197 законопроектов. Такой же темп взяла и четвёртая Дума. Законы, как правило, вносились правительством, касались мелких и частных вопросов и получили наименование «законодательной вермишели». Один из лидеров думских кадетов Андрей Шингарев говорил о «времени вермишели» так: «Скука в IV Думе напоминает состояние пассажиров поезда, застрявшего на глухой станции».
А потом скучающие депутаты потихоньку рассвирепели. В 1916 году, когда вызывавшая огромный энтузиазм Первая мировая война вдруг перестала быть поводом для энтузиазма, кадет Павел Милюков, произнёс свою знаменитую антиправительственную речь с рефреном «Что это — глупость или измена?». А в феврале 1917 года тот же Милюков воодушевлённо констатировал: «Вмешательство Государственной думы дало уличному и военному движению центр, дало ему знамя и лозунг и тем превратило восстание в революцию, которая кончилась свержением старого режима и династии».
Самопровозглашённый 27 февраля 1917 года Временный комитет Государственной думы во главе с председателем Думы Михаилом Родзянко на три дня взял на себя полномочия монарха. Под руководством Родзянко и по согласию с руководством Думы и военной верхушкой 2 марта была организована процедура принуждения государя к отречению. Решением Временного комитета (напоследок утверждённого царём) было создано Временное (вплоть до созыва Учредительного собрания) правительство России — уже не монархии, ещё не республики. Правительство, вся легитимность которого базировалось на ослабленной легитимности уходящей в никуда Государственной Думы.
Учредительное собрание стало единственной точкой согласия в «февральской» Российской республике. Лозунг «Вся власть Учредительному собранию!» стал единственным общим лозунгом всех участников революционной смуты.
25 октября 1917 года РСДРП (б), самая радикальная из революционных партий, произвела государственный переворот и провозгласила советскую власть. В декрете «Об образовании Рабочего и Крестьянского правительства» речь шла фактически о замене одного временного правительства другим: «Образовать для управления страной впредь до созыва Учредительного собрания временное рабочее и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом Народных Комиссаров».
На самом деле большевики ещё в апреле в первый раз провозгласили лозунг «Вся власть Советам». Легитимность (будущая) УС проистекала из легитимности бывшей Госдумы, из легитимности отречения императора, добровольно подтвердившего полномочия созданного ВК ГД Временного правительства. Большевики опирались на легитимность Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Лев Троцкий с присущей ему точностью сформулировал отношение большевиков и к октябрьскому перевороту, и к легитимности.
Мы называем это восстание «легальным» — в том смысле, что оно выросло из «нормальных» условий двоевластия, — сообщает он.
Очень скоро, 12 декабря 1917 года, Ленин так определит отношение партии к недавней революционной иконе — Учредительному собранию: «Учредительное собрание, созываемое по спискам партий, существовавших до пролетарски-крестьянской революции, в обстановке господства буржуазии неминуемо приходит в столкновение с волей и интересами трудящихся и эксплуатируемых классов, начавших 25 октября социалистическую революцию против буржуазии. Естественно, что интересы этой революции стоят выше формальных прав Учредительного собрания... Всякая попытка, прямая или косвенная, рассматривать вопрос об Учредительном собрании с формальной юридической стороны, в рамках обычной буржуазной демократии, вне учёта классовой борьбы и гражданской войны является изменой делу пролетариата и переходом на точку зрения буржуазии».
А уже 29 декабря соратник Ленина Григорий Зиновьев заявил, что под лозунгом «Вся власть Учредительному собранию!» кроется лозунг «Долой Советы».
На ходу разогнав Учредительное собрание, большевики (советская власть), продолжая ход, создали Советскую Республику, советскую страну, а в скором будущем — и советского человека. Само понятие «Власть Советов» стало чуть ли не главной духовной скрепой советского народа (не утратившей силу даже тогда, когда дала трещину вера в коммунизм).
Но мечта сбылась не полностью. Довольно скоро (а окончательно — в том самом 1937 году) сложилась советская реальность. Сталинская (бухаринская) Конституция формально наделила депутатов функциями парламентариев. А Советы встроились в единую вертикаль партийной (номенклатурной) власти. Выборы в Советы всех уровней проводились по одной схеме — один кандидат на должность. Каждый кандидат подбирался партийным аппаратом соответствующего уровня по следующей схеме: на часть мест в Совет избирались все основные номенклатурные руководители (партийные, венные и прочие), а вторая часть подбиралась так, чтобы в целом обеспечить большинство рабочим и пропорциональное представительство всем прочим группам (социальным, профессиональным, национальным и половым). ТЗ из ЦК могло выглядеть так: «Нужна беспартийная замужняя эвенкийка с высшим образованием» — и вперёд.
Перестройка и последовавшее ослабление КПСС сыграло с советской властью злую шутку. Очень скоро демократы и миллионы им сочувствующих вышли на улицы под лозунгом «Вся власть Советам!». Академик Андрей Сахаров начал своё легендарное выступление на I Съезде народных депутатов СССР с обвинения: «Съезд не решил стоящей перед ним ключевой политической задачи, воплощенной в лозунге „Вся власть Советам!“».
Как в 1917 году, когда лозунг «Вся власть Учредительному собранию» означал «Долой Советы», в 1989 году под «Вся власть Советам!» подразумевалось «Долой КПСС».
В 1989–1990 годах альтернативные выборы депутатов всех уровней окончательно подкосили власть КПСС. 14 марта 1990 года из Конституции СССР исключили 6-ю статью о руководящей и направляющей роли КПСС. Съезд народных депутатов РСФСР превратился, как и первая Госдума, в площадку борьбы против власти (союзного центра) и ввёл пост президента РСФСР, избираемого всем народом. Таким президентом 12 июня 1991 года стал Борис Ельцин. А потом СССР развалился, и началось.
«Всенародно избранный лидер реформ» оказался заблокирован действующей Конституцией РСФСР 1978 года, в которой, несмотря на все демократические поправки, сохранилось главное (ст. 104): «Съезд правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР».
Постепенно между «демократическим Съездом народных депутатов РСФСР» и демократическим Ельциным началась политическая война. Как и 86 лет назад, лёгкая фронда парламентариев породила гнев «царя Бориса», и очень скоро вежливая пикировка превратилась в политическую войну на уничтожение.
И Ельцин (как Столыпин 3 июня 1907 года) пошёл 21 сентября 1993 года на свой переворот: попросту разогнал Съезд, отменил Конституцию и назначил новые выборы своим указом № 1400, введшим в действие нелегитимное «Положение о выборах». Немедленно после оглашения указа в эфире ТВ президиум ВС объявил полномочия президента прекращёнными.
Столыпину в 1907 году пришлось, конечно, намного легче — Дума не имела никаких прав и возможностей для самозащиты: ни царя низложить, ни армию переподчинить. Народные депутаты в 1993 году думали, что у них это получится. В Москве развязалась однодневная гражданская война, в которой Ельцину удалось победить. Принятое бесстыжим образом «Положение о выборах» само по себе было вполне демократичным, и уже 12 декабря 1993 года в России снова появилась Государственная дума.
Впрочем, об этом «Положении» (его принято называть шейнисовским — основным идеологом новой избирательной системы был народный депутат Виктор Шейнис, один из вождей демократического движения и будущий «яблочник») высказывают разные мнения. Один из радикальных демократов российского съезда, автор проекта «Декрет о власти» в РСФСР Владимир Варов тогда назвал первые выборы в Госдуму «выборами по закону рулетки», а само голосование — абсолютно тайным: «Большинство избирателей не понимали, за кого они голосуют».
Так, большинство партий было создано за месяц до выборов. Знали из них разве что коммунистов и гайдаровцев. А больше всего голосов получила главный кот в мешке этих выборов — ЛДПР Владимира Жириновского.
225 мест было распределено между одномандатниками, только в отличие от выборов 1989-1990 годов победитель определялся в один тур по относительному большинству. За депутатов, победивших в 1993-м в одномандантных округах, проголосовало в общей сложности 31,4% избирателей, принявших участие в выборах. Против этих кандидатов, то есть за других кандидатов и против всех, проголосовали 68,6%.
Выборы в Думу II созыва 16 декабря 1995 года оказались ещё менее представительными: 29,2% голосов избирателей досталось избранным одномандатникам, а из 43 (!) партийных списков прошли пятипроцентный барьер только КПРФ, ЛДПР, «Яблоко» и «Наш дом — Россия» (партия власти). И вот с таким «никого не представляющим» парламентом, казалось бы, обречённым на послушное поведение суперпрезидентской Конституции, утверждённой 12 декабря 1993 года, всё опять пошло вразнос.
Первая кульминация наступила 15 марта 1996, когда было принято постановление «О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума 17 марта 1991 года о сохранении Союза ССР». Это решение сразу же получило неофициальное название «О денонсации Беловежских соглашений». Ельцин в условиях начавшейся президентской кампании и имея рейтинг на уровне 4%, воспринял это решение как начало войны.
23 марта на узком совещании у президента собрались его ближайшие соратники, в том числе глава Службы безопасности президента Александр Коржаков, глава ФСО Михаил Барсуков, премьер Виктор Черномырдин, первый вице-премьер Олег Сосковец, министр внутренних дел Анатолий Куликов и другие. Группа Коржакова-Сосковца настаивала: необходимо немедленно принять, сославшись на постановление ГД, являющееся «покушением на переворот», указ о разгоне Думы, запрете КПРФ и переносе выборов президента на 1998 год. Президент полностью поддержал эту идею (выдвинутую, скорее всего, им самим). Неожиданно против выступил Анатолий Куликов — человек предельно жёсткий, решительный, даже беспощадный. Он заявил, что последствия этого решения будут катастрофическими и необратимыми, приведут к политическому, экономическому и социальному краху России. Его осторожно поддержал Черномырдин. Но большинство были за. Ельцин отдал приказ готовить указ. А потом отказался от госпереворота, поддавшись доводам Куликова, дочери (Татьяны Дьяченко), Анатолия Чубайса и олигархов. Словом, отказался от роли Ивана Грозного и не обрушил Россию в смуту. А потом ещё победил на выборах.
Ельцин получил второй шанс, но воспользоваться им в полной мере не сумел. К 1999 году сложилась патовая ситуация. Начались информационные войны олигархов между собой и против правительства, Черномырдина сменил Сергей Кириенко, его отправил в отставку дефолт, компромиссный для всех думских фракций Евгений Примаков быстро перестал устраивать Ельцина и был заменён Степашиным за несколько дней до голосования в Госдуме вопроса об импичменте (импичмент не прошёл 2/3 голосов, но поддержали его более 50% депутатов). А через три месяца, когда премьером был Сергей Степашин, Басаев вторгся в Дагестан. Новое правительство возглавил Владимир Путин.
Парламентские выборы в декабре 1999 года, выборы последней надежды для действующей власти, на самом деле поломали одну печальную традицию XX века. Сложилось так, что в кризисной ситуации выборы в представительный орган власти всегда казались выходом из тупика: в 1906 году в I Думу, в 1917 году в Учредительное собрание, в 1989 и 1990 годах на Съезды народных депутатов СССР и РСФСР, в 1993 году в Госдуму. И всякий раз (с разной интенсивностью) результат получался противоположный.
Думские выборы 1999 года можно считать на сегодняшний день единственным случаем, когда надежды на стабильность оправдались. Именно эти выборы стали решающим успехом и стартовой площадкой для уверенной победы на президентских выборах Владимира Путина и начала путинской эпохи, вот уже 22 года избавленной от парламента-оппозиционера.
Государственная дума России начала XXI века воспринималась не самым лучшим образом. Рейтинг поддержки её деятельности составлял в 2000 году 20%, держался в коридоре между 30 и 40%, подскочил в начале «крымского» 2014 года до 58%, а в марте 2022 года — до 59%. В любом случае после пенсионной реформы 2018 года доверие к ГД только укреплялось.
Журналисты издевались над приписанной спикеру Госдумы в 2004-2008 годах Борису Грызлову фразы «Парламент не место для дискуссий». На самом деле Грызлов говорил о другом — о технологиях результативного обсуждения законопроектов. «Государственная дума — это не та площадка, где надо проводить политические баталии, отстаивать какие-то политические лозунги и идеологии, — заявил спикер в процессе обсуждения формата совместной работы лидеров фракций, — это та площадка, где должны заниматься конструктивной, эффективной законодательной деятельностью».
Эффективная законодательная деятельность между тем заладилась. Так, за пять лет работы (2016–2021) Государственная дума VII созыва рассмотрела 6479 законов (около 14 за одно заседание) и приняла 2672 (около 6 в день), превзойдя рекорд третьеиюньской Думы Российской империи.
Как и тогда, злые языки над такой работой прикалывались. Тогда дразнили Думу «парламентской вермишелью», теперь — «бешеным принтером». И в том, в другом случае претензии были не по адресу — парламент, встроенный в рутинную работу государства, вынужден взаимодействовать с его структурами и подводить законодательную базу под огромное количество практик. Один хорошо знакомый (но просивший на него ссылаться) депутат нашей Думы считает, что критикам «принтера» надо посмотреть на гигантскую печатную фабрику Европарламента, принимающего законы, объёмом в тысячи страниц.
Так что важно одно — что именно и ради чего этот «принтер» делает.
А делает он понятные вещи. Прежде всего налаживает коммуникации и гасит возможные конфликты, когда готовящееся решение кого-то задевает. Достаточно удачным решением можно признать организацию в 2018 году (вскоре после пенсионной реформы) парламентских слушаний по потенциально конфликтному вопросу о реновации. В отличие от пенсионной реформы реновации смогли обсудить до того, как выносить законопроект на голосование, и сняли значительное напряжение.
Во-вторых, регламентирует всё, что связано с распределением денег. В-третьих, всё то, что нужно для работы многочисленных управленческих структур. В-четвёртых, законодательно обеспечивает политические решения самого разного масштаба действий — от пенсионной реформы до борьбы с иноагентами. В последнем Госдума демонстрирует высокий мобилизационный потенциал — наиболее важные политические законы принимаются консолидированно, быстро, иногда сразу в трёх чтениях. Так что нынешний статус российского парламентаризма можно считать в полной мере соответствующим утверждению Родиона Михайлова — парламент работает на «поиск единства по важнейшим, а не частным вопросам».
В частности, в 2020 году Дума обеспечила конституционную реформу, а в 2022-м приняла пакет за пакетом срочные законы «спецоперационного времени», защищающие интересы отечественных производителей и отечественных потребителей от последствий нелегитимных санкций, а информационное пространство — от фейков и враждебной пропаганды.
